嘉兴市委组织部

【摘要】党的十八届三中全会指出，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。四中全会进一步强调，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。这对于国家治理体系和治理能力现代化建设、协调推进“四个全面”战略布局具有重大意义和深远影响。本文从全面依法治国的新要求入手，对已有创新实践进行梳理，总结规律，分析问题，探讨建立适应法治内在要求的干部绩效考评机制，以期更加有效地发挥考核的“指挥棒”作用，着力提高党员干部的法治思维和依法办事能力。

【关健词】全面依法治国；法治建设；政绩考核；干部选拔任用

党的十八届四中全会描绘了法治中国的总蓝图，勾画出全面推进依法治国的路线图和施工图，并指出要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系；把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。这既是提高党员干部法治思维和依法办事能力的有效抓手，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对于协调推进“四个全面”战略布局具有重大意义和深远影响。

一、法治建设成效纳入政绩考核指标体系的重大意义

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首开先例明确把法治建设成效作为政绩考核的硬性指标，推动“法治观”与“政绩观”相统一，是经济社会进入新常态下，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的有力法治保障。

（一）法治建设成效纳入政绩考核指标体系是贯彻全面依法治国战略举措的必然要求。改革开放以来，每一次法治实践的创新和理论的深化，使依法治国从最初的单一概念，逐渐发展成为内容详实、结构严谨、涉及面广的完整系统。当前，法治建设的任务已从“制度建设型”逐步过渡到“回应落实型”。如何推动法治建设从“条文”向“行为”转化？这就要求对包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治建设成效进行科学评估，并引入政绩考核体系，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中进一步强化法治责任，对于建立“五大法治体系”具有不可替代的作用，直接影响到依法治国、依法执政、依法行政“三个共同推进”，以及法治国家、法治政府、法治社会“三位一体建设”。

（二）法治建设成效纳入政绩考核指标体系是适应经济社会新常态的现实需要。政绩考核指标体系作为反映一个时期执政理念的风向标，随经济社会发展变化纳入政绩考核体系的指标内容及权重也需调整优化。长期以来，GDP在政绩考核体系中占据主导地位，领导干部习惯于用经济思维看待改革、发展与稳定的关系，单纯比经济总量、发展速度，受利益驱动裹挟，甚至冲出“制度的笼子”，造成公共利益受损、依法行政不畅，往往是解决了经济问题，制造了社会问题，解决了一个浅层次的问题，却衍生了一系列深层次的问题，影响经济社会持续健康发展。十八大以来，纠正唯GDP评定政绩的偏向，提出“四个不唯”选人用人导向。将法治纳入政绩考核，既是对权力在法律范围内运行的有效监督，更是对政绩考核从经济指标向综合指标转变的重新架构，充分发挥政绩考核在“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的重要作用。

（三）法治建设成效纳入政绩考核指标体系是提高党员干部法治思维和依法办事能力的重要抓手。对于法治建设，领导干部既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，法治建设“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”，更有甚者藐视法律、破坏法治，以言代法、以权压法。从周永康、薄熙来等位高权重的腐败分子无视以致践踏党纪国法的罪行来看，教训极为深刻。只有以法治硬性指标来衡量领导班子和领导干部工作实绩，才能确保党纪国法不变成“橡皮泥”“稻草人”；只有将法治建设跟领导干部考核评价、能上能下等挂钩，才能进一步引导和督促党员干部运用法治标尺规范从政行为，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

二、我市将法治建设成效纳入干部政绩考核的实践与探索。

伴随着法治建设的不断深入推进，嘉兴市紧密结合上级要求和工作实际，先后制定出台了《关于深入推进法治嘉兴建设的决定》《关于全面深化法治嘉兴建设推动法治建设走在前列的实施意见》等，并在考核法治建设成效、考察干部法治思维和依法办事能力上，开展了一些行之有效的实践探索，积累了一定的实战经验。

（一）开展专项考核，推动争先晋位。成立市委建设法治嘉兴工作领导小组办公室（市委法治办），牵头组织对各县（市、区）法治建设考核工作事项，包括创建法治县（市、区）工作先进单位、创建法治镇（街道）工作先进单位等考评；成立市全面推进依法行政工作领导小组办公室，制定具体考核办法，牵头负责对各县（市、区）政府和市级有关单位依法行政工作情况的考核评价。相应地，各县（市、区）也都分别建立了考评组织架构，开展对应的法治建设专项考评工作。

（二）纳入政绩考核，提高法治地位。在县（市、区）目标责任制考核中，设置“法治嘉兴建设”考核内容，主要分为坚持依法执政、建设法治政府、促进司法公正、全民守法社会建设、发展基层民主5大部分，13项主要指标；在市级机关部门“五型机关”创建考核中，设置“法治工作” 考核内容，主要包括党政主要负责人履行法治建设第一责任人情况、领导干部和工作人员学法、开展法治宣传等6项指标，法治建设考核权重占比呈现逐年增长趋势，2015年权重比2014年增加1倍。

（三）深化年度考核，增设述法环节。在原有述职述德述廉的基础上，把述法作为领导班子和领导干部年度考核的重要方面。内容上，主要包括单位及个人学法守法用法情况，贯彻执行宪法、法律和法规情况，重大事项依法决策情况、单位开展普法教育情况，履行其他法治建设工作职责情况等5大方面，并在单位内部进行公示；形式上，通过召开述职述德述廉述法会议，领导干部进行口头述职，接受上级、同级、下级和群众“四位一体”评议。

（四）合理运用结果，体现法治导向。在专项考与年度考上，各县（市、区）综合目标责任制“法治嘉兴”建设考核项目考评结果与创建法治县（市、区）工作先进单位考评结果互为参考；在考班子与考个人上，将法治考核与班子实绩、个人成绩有机结合，实行目标责任制（“五型”机关创建）考核结果同领导班子年度考核结果、领导班子年度考核结果同领导干部年度考核结果“双挂钩”；在能上与能下上，综合分析领导干部的考核结果，重点看其依法履职中怎么说、怎么做、效果怎么样，以此为职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处的重要依据之一。

三、法治视角下政绩考核体系存在的问题

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于改革和完善干部考核评价制度，完善发展成果考核评价体系的精神，中组部于2013年下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（中组发﹝2013﹞22号），从考核导向、评价指标、综合分析、责任追究等方面明确了具体要求，为各地修改完善考核评价制度，调整人优化考核评价指标提供了重要遵循。但是，对照十八届四中全会精神和全面依法治国、从严治党的要求，目前地方的政绩考核体系还存在一些问题和不足，有待于进一步研究、探索和解决。

（一）从考核法治建设成效本身看：存在“三个难题”。法治建设是国家现代化治理体系和治理能力的重要组成部分，涉及立法、执法、司法、守法全过程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各领域，涉及改革、发展、稳定等各方面。因此，对其成效的科学考核和评价存在较多难题。主要体现在：一是考核指标设置难。法治建设指标体系，并非单纯的数字概念，而是蕴含了法治成长理念的、复杂的、动态的系统工程。尽管各地对法治建设的考核已经呈现从“法治政府建设指标”向“综合性指标”发展的新趋势，但尚未形成一套完整、系统、科学的指标体系。同时，法治建设又不同于经济建设，有些成效不适宜于数字说话，很难形成固定的量化指标。二是考核模式结合难。对领导干部个体法治素养和依法办事能力的考核，是一个长期的过程，不能凭一言一行、一时一事而作定论。如何将日常考核、年度考核和专项考核有机结合起来，进行综合分析，最终形成对领导干部法治思维和依法办事能力的总体评价，目前尚没有明确的规定和模式。三是考核评价区分难。对法治建设成效的考核主要是对立法、执行、司法、守法各个方面的评估，反映法治国家、法治政府、法治社会建设成效。但是，目前对法治建设成效的考核探索，尚未针对考核对象的工作性质、业务任务、发展基础等，设置更具个性特征的标准、权重、难度系数，进行精细化、精准化的分类评价，导致领导班子与班子间、个体与个体间、个体与班子间的差异性不能有效加以区分。

（二）从政绩考核指标体系统筹看：处理“三个关系”。尽管全国上下为法治建设成效纳入干部政绩考核指标体系叫好，各地也积极开展了初步的实践探索，但是如何构建符合法治内在要求的政绩考核体系，迫切需要处理好“三个关系”。一是“局部”与“整体”的关系。当前，政绩考核已从唯“经济GDP”转向“绿色GDP”，把经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，一些地方也探索将法治建设纳入指标体系，但从整体而言各项指数的权重设置还不竟科学。以浙江省党政领导班子的实绩考核评价体系为例，在常态化指标中已经将法治建设纳入其中，但占比偏瘦、偏弱，且考核内容存在与平安建设重叠交叉现象；在满意度评价中，缺少对法治建设的测评。（见图1）从嘉兴的情况看，法治考核在工作目标责任制考核中分值占比不到2.5%，可见“软任务”还未真正转化为“硬指标”。

图1:浙江省党政领导班子实绩考核评价体系

二是“显潜”与“潜绩”的关系。对政绩的考核，需要历史辩证地评价，综合分析主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，既注重考核显绩，又注重考核打基础、利长远的潜绩。当前的政绩考核，更加关注任期内预期目标的实现情况，对潜绩的考核更多地停留在主观评判上，很难形成刚性约束。衡量一个地方的法治建设成效需要放在一个较长时间阶段去比较，如果考核“显潜”与“潜绩”的关系不能正确处理，将可能引发关于法治建设的新形式主义，滋生新的错误的法治政绩观。三是“考事”与“考人”的关系。在基层具体中操作中，对事的考核主要是领导班子的年度目标责任制考核，是一种结果导向论，而对决策过程、决策内容、推进过程是否符合法治思维、法治方式关注不多。对人的考核侧重于领导干部年度考核，是对“德、能、勤、绩、廉”的总体评价。尽管对事的考核按照一定比例量化纳入对人的考核，但是比例的科学化设置还有待改进，且没有针对部门职责、分管条线等区别对待，存在“切一刀”的现象，难以精准地把考事和考人结合起来。

（三）从考核具体操作流程优化看：解决“三个不够”。

考核的方式方法是否科学，直接关系到评价、识别和使用干部的真实性和准确性。当前对领导干部的政绩考核，还需要注重解决三个方面的问题：一是考核方式不够科学。考核形式重年度、轻平时，对于干部的日常考核还缺少一套完整系列且具有操作性的办法，很难全方位、多角度地对干部进行综合评价。考核过程重程序、轻分析，尤其是定性考核随意性较大，定量考核存在结果相互套用等问题，导致考核结果片面。二是考评主体不够专业。一方面，由于考核工作面广量大，受参与考核的干部知识结构、经历阅历、业务水平等限制，往往较难准确对获取的大量第一手材料进行甄别和归纳分析，难以作出全面、准确、客观、公正的综合评价。另一方面，群众参与不深入，被测评单位掌握选择群众参评对象的主动权，与真正意义上的“民意”有一定距离。问卷调查显示，37.9%、25.6%的调查对象对本单位领导班子和领导干部的了解程度为“部分知情”、“大部分不清楚”（见图2）。

图2:参与调查群众对测评单位的领导班子和领导干部的了解情况

三是考用结合不够紧密。特别是缺乏考核评价结果运用的相关配套制度，导致考核对班子和干部的触动较小。对考核等次处于“两头”的激励鞭策作用比较明显，但对考核等次处于中间的激励作用有限。体现在干部选拔任用上，换届考察、提拔考察结果与平时考察、年度考察结合度不高。问卷调查中，35%的调查对象认为现行领导班子和领导干部考核评价体系对结果的运用，没有真正与干部使用结合起来（见图3）。

图3:法治考核结果运用的调查

四、建立适应法治内在要求的干部政绩考核评价机制对策建议

建立适应法治内在要求的干部绩效考核评价机制，关键是要通过完善指标设置、优化考核方式、强化分析研判、突出结果运用等举措，解决好法治建设“考什么”“怎么考”“考之后”的三大环节，进而才能实现考准考实干部的法治素养和依法办事能力，选准用好法治型干部。

（一）着眼于更好地“晒绩亮像”，凸显指标设置的针对性，做到“有的放失”。考核指标是整个干部绩效考核评价工作的前提和基础，直接关系到考核工作的成败。推进法治建设绩效考核指标的设置上，要在三个方面着力。一是厘清权力与责任，明晰边界。就整体而言，全面梳理党委、人大、政府、政协、审判机关、检察机关在法治建设中所承担的职责。比如，在科学立法中要确定立法权力边界，划分各层级立法权限，明确人大与政府立法事项范围；在依法行政中要完善行政组织和行政程序法律制度，明确各职能部门、机构的职能、权限、程序、责任法定化；大力推行政府权力清单，做到“法无授权不可为”； 理出“责任清单”，做到“法定责任必须为”，等等。就干部个人而言，要将领导干部职权和责任细化，依法厘清手中权力、清晰法律法规、遵循权力赋予的责任，杜绝领导行为“缺位”“错位”和“不到位”。二是分类设置指标，各有侧重。考核评价干部不能“一件衣服大家穿”，用一套相同的标准和指标考核所有的班子和干部。同样，法治建设的考核也需要根据考核对象的差异化，体现出针对性。对于省、市、县等行政区域，因承担的职能大体相同，在考核指标上一般不会有较大差异（见图4），但可以通过增设法治建设创建等加分指标，拉开差距。对于横向的部门， 因履行职责不同，会有较大差异，比如，党群部门要侧重考核学

图4:对地方政绩考核法治指标构建内容

法守法、依法执政、法治意识；政府部门要侧重考核法治宣传、依法履职、规范执法、政府信息公开;对司法部门的考核要侧重公正司法等。对于个人而言，领导干部要考核遵守法律，依法决策、依法管理、依法办事的情况，党员领导干部还要考核遵守党章党规党纪的情况；对党政主要负责人，还要重点考核履行推进法治建设第一责任人职责，及时解决本地区本部门法治建设重大问题等情况。等等。三是增加量化指标，提高占比。随着《新行政诉讼法》实施深入，“民告官”案件必然大幅增长，建议在年度考核中增加行政复议和诉讼案件的受理数量及裁决状况等量化指标，必要时可将行政败诉率达到一定比例确定为“一票否决”项目，倒逼领导干部自觉运用法治思维和法治方式开展工作。对一些无法量化的指标，可增加扣分指标，尽可能细化反向情形。同时，适度提高法治考核的份量，让“指挥棒”作用要更加明显。

（二）着眼于更好地“测验评像”，凸显考核方式的科学性，做到“多管齐下”。目前的法治建设考核，主要集中于行政系统内部组织的年度考核、目标责任制考核等“年终一考制”，属于固定化的规范动作，平时工作中缺乏动态的、灵活的、多样的考核方式，在一定程度上影响了考核的准确性。因此，在考核方式上要坚持固定与灵活相结合，在时间维度、内外互动、重要节点等方面做到三个结合。一是在时间维度上，注重年度考核与日常考核相结合。在年度考核上，需要进一步优化述法的方式，可以推行“一张表亮绩”的做法，突出述法的重点和亮点，让考核对象在一张表上列举年度最满意的法治成效和亟待改进事项，改变现有的泛泛而谈；民主测评环节，增加“法治建设”的反向指标， 

在做到“年终有说法”的同时，还需“平时有表现”。要将实绩评价融入过程管理，依托公务员日志式管理试点工作，尝试让干部实时记录在推进和参与法治建设的工作动态，便于组织掌握和日后印证；实施组工干部分片网格式联系制度，通过列席民主生活会、重要工作会议、重大行政决策商议等形式，及时掌握领导班子和领导干部的情况；等等，在此基础上，把组织部门平时掌握情况纳入年度考核，并赋予一定的分值。二是在内外互动上，注重内部评议与群众评价相结合。党委政府不仅要完善自我评价方式，也需要注重公众参与、公众评价，处理好“圈内”“圈外”的关系。法治建设成效群众最能体会，也最有发言权，关键是要扩大群众的参与渠道。要构建法治能力群众评议机制，邀请知情地服务对象和群众代表参加干部述职述法活动，客观评价干部法治能力和法治成效。要委托具有专业性、中立性的第三方机构开展专业评价，对比行政系统的自我评价与外部评价。要委托民意调查机构开展社会满意度测评，并将结果纳入政绩考核。三是在重要节点上，注重组织考察与专项考核相结合。由于组织部门人力、精力的有限，组织法治建设的专项考核，需要更多融合，与换届（任期）考察、任前考察、重点一线考察等方式加以结合进行。在组织考察中，要将领导干部遵守法律，依法决策、依法管理、依法办事的情况作为重要内容，坚持过程与结果并重，写入干部考察材料，存入干部政绩档案。比如，在重点一线考察中，既要掌握在推进“五水共治”“三改一拆”、生态建设等中心工作所取得的“成果结果”，更要摸清工作依法依规推进的“动态过程”，两者不可缺一。

（三）着眼于更好地“分析定像”，凸显综合研判的准确性，做到“全面客观”。分析研判是干部考评的重要环节，直接关系到组织对干部的认知和判断是否准确。调研中，大家一致认为很重要，但也普遍反映研判的手段比较传统，局限于看考核数据、听干部介绍、同事评价等老套路，或因缺乏专业的法律知识，较难把握班子和干部在法治建设方面的实绩。对此，一是要适应大数据的趋势，开发管理软件。综合分析研判的基础是信息收据，信息真实全面，分析研判就越准确科学。在大数据的背景下，要树立大数据的思维，依托干部信息管理系统、党建云平台等现有载体，开发与法治建考核指标相配套的信息管理系统，全面收集日常动态、年度考核、组织考察、部门条线等信息，通过大数据处理平台，每半年对领导班子、领导干部依法履职情况研判，形成指标得分动态数据库，得出班子、个人评定建议。对单位及工作人员出现违法行政或司法不公造成恶劣影响，领导干部干预执法司法，党员干部中出现违纪违法案件等情况的，都能及时形成否定性评价。二是要采取多元化的方式，开展对比分析。注重横向与纵向分析，不仅要对同类班子和同一班子成员进行横向比较，比出法治意识、法治水平、法治成效等高低，更要看一贯表现和变化趋势；注重整体与个体分析，不仅要全面把握班子在推进法治建设的现实表现，更要客观评价各个干部在其中发挥的作用；注重内因与外因分析，不仅要充分考虑法治基础、法治环境、资源禀赋等客观条件，更要充分考虑主观努力，以及“知后而奋勇”的现实表现。同时，对一些通过不同渠道收集的、存在较大差异的信息，要特别重点关注，必要时可通过谈话、征询等方式对信息进行核实、校证，防止“考核失真”。三是要契合法治化的要求，建强考核队伍。考准法治型的干部，一个重要的前提就是要让懂法的人去考评干部。一方面要强化考评办、组织、人事部门干部的法律知识培训，定期组织宪法、党内法规制度以及《行政诉讼法》等最新法律的学习，增强法治思维、提高专业水平；另一方面，要组建相对固定、专业结构更加合理的考评队伍库，抽调一部分法院、检察院等司法系统的干部或者法律顾问参与到年度考核、集中性考察中，提供法律知识支撑，提升法治考核的专业性。此外，建议有条件的地方探索实行考评资格认证制度，通过考试、考核、认证其资格，实行持证上岗。

（四）着眼于更好地“以考选像”，凸显结果运用的导向性，做到“奖惩并举”。 考评结果是考评工作的最终呈现，加强考评结果的综合运用，才能实现其最终价值。因此，必须要把法治建设考评情况作为党员干部管理、晋升、促“下”等正、反向激励的重要依据。一是以考促管，让整体优。建立领导干部个人法治考核档案，把重要工作实绩和重大过失记入档案。健全和完善“一表式”反馈机制，增设治建设方面的图标，及时将考核评价意见和等次排位向被考核单位和对象进行反馈，实现适度“晾晒”。

图5:领导干部法治建设年度考核结果反馈表

领导干部依法履职情况进行倒排序，对排序靠后的推行诫勉谈话，并针对性开展培训教育，提升干部法治思维和运用法治方式的能力。二是以考促选，让能者上。要将考评结果与干部评先评优、选拔使用挂钩，对于法治意识强、善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的优秀干部，在同等条件下优先提拔使用，及时选配到到各级党政领导班子和立法、执法、司法部门领导班子。建议上级党委政府针对干部个人，设置一定的法治考核指标并明确条件要求，作为年度评优或者领导干部破格提拔的基本资格条件之一。三是以考促汰，让劣者下。要将考评结果与干部“下”有机结合，对考评中群众反映较差、对特权思想严重、法治观念淡薄的干部，取消评先评优资格，并视情按照《推进领导干部能上能下若干规定》（试行）等办法给予组织处理。针对行政执法过程中行政不作为、乱作为等违法违纪行为或是行政败诉等案件，调查核实后确定需重点质询的干部名单，动态监督干部依法行使权力。同时，针对敢于插手、干预司法案件的领导干部，要给予登记、通报、追责，使权力真正回归到法治的笼子里。尤其是对触犯法律规定的，必须依法处理，不能用党内组织处理、纪律处分代替依法追究责任。